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Hochschulfinanzierung

0) Präambel

Die bundesdeutsche Hochschulfinanzierung basiert im wesentlichen auf drei Finanzierungsquellen. Zum einen sind dies die bundesstaatlichen Ausgaben für den Hochschulbau und die Großgeräteinvestitionen, zum anderen die von den Ländern zu leistenden Grundmittel in Form von Personal-, Raum-, Geräte- und Sachkosten, und schließlich die in den letzten Jahren rapide wachsenden Drittmittel. Auch diese stammen zum überwiegenden Teil aus öffentlichen Haushalten. Die Konkurrenzsituation der Hochschulen ist weitestgehend auf die Forschungsmittel beschränkt, bei denen sie mit den außeruniversitären Forschungseinrichtungen konkurrieren. Die Hochschulautonomie wird von der Politik zunehmend als Vorwand benutzt, um im Zuge der Einführung von Globalhaushalten die Hochschulen auch finanziell unter Druck setzen. So erhalten die Hochschulen durch die Budgetierung zwar größere Entscheidungsspielräume, müssen im Austausch dafür jedoch oftmals weitreichende Mittelkürzungen hinnehmen, die selten weitreichender als mit “allgemeiner Finanzknappheit“ begründet sind. Hochschulen und ihre Leistungen reagieren darauf häufig mit einem Krisenverhalten, indem sie die noch vorhandenen finanziellen Spielräume entweder gar nicht ausloten oder möglichst verbergen, um weiteren Kürzungen vorzubeugen. Auf staatlicher Seite führt dies zur Vermutung, es gebe noch Einsparpotentiale; damit riskieren die Hochschulen aber wiederum finanzielle Einschränkungen. Um diese Reaktionskette zu unterbrechen, ist größtmögliche Transparenz über die Leistungen der Hochschule und deren Kosten vonnöten. Nur wenn detailliert und nachvollziehbar offengelegt wird, wieviel z.B. ein Studienplatz eines bestimmten Studienganges tatsächlich kostet, kann eine sinnvolle Auseinandersetzung über die finanziellen Notwendigkeiten einer Hochschule geführt werden. Auf diesem Wege können Hochschulen auch wieder die ihnen abhanden gekommene öffentliche Legitimation verdeutlichen. Unter solchen Voraussetzungen – Transparenz und Plausibilität in der Mittelvergabe, öffentliche Akzeptanz und demokratische Kontrolle, effizientere Nutzung der Mittel – müssen auch finanzielle Einschnitte von seiten des Staates begründet und politisch verantwortet werden. Die Erweiterung der Hochschulautonomie darf die bestehende Tendenz der Hochschulen, sich gegen gesellschaftlichen Einflüsse und Verantwortung abzuschotten, nicht weiter verstärken – im Gegenteil: Damit die Hochschule gesellschaftliche Aufgaben wahrnehmen kann, müssen Strukturen geschaffen werden, in denen ein offener zivilgesellschaftlicher, demokratischer Austausch- und Verständigungsprozeß über die aktuellen Aufgaben von Forschung und Lehre gewährleistet ist. Daran müssen die Hochschule ebenso wie der Staat und auch gesellschaftliche Kräfte teilhaben. Die in der bildungspolitischen Diskussion dominierende Tendenz zu mehr Autonomie für die Hochschulen wird im folgenden nicht diskutiert. Es erscheint fraglich, ob die Umstellung auf Globalhaushalte tatsächlich zu mehr Effizienz führen wird. Vielmehr werden die Folgen dieser Entwicklung untersucht, um sie durch positive Forderungen demokratisch und transparent im Sinne einer ihrer gesellschaftlichen und emanzipatorischen Verantwortung bewußten Bildungspolitik auszugestalten. Das vorliegende Papier möchte kein umfassendes Konzept darstellen, sondern Eckpunkte für eine diesen Prinzipien verpflichtete Bildungspolitik festlegen.

1) Aktuelle Situation

Strittig sind im Bereich der Hochschulfinanzierung zwei Aspekte: die Mittelausstattung und die Mittelverteilung. Seit den 80er Jahren findet eine intensive Diskussion über neue Steuerungsmodelle statt, bei denen sich die Umstellung auf Globalbudgets, bei denen das Parlament nur noch über den Gesamthaushalt der jeweiligen Hochschule entscheidet, unter dem Aspekt entweder der formelgebundenen Mittelzuweisung oder der Steuerung über Zielvereinbarungen durchgesetzt hat. Während die Mittelvergabe bislang nach rein quantitätsorientierten Kriterien erfolgt, sollen verstärkt qualitative und ergebnisorientierte Aspekte Einfluß ausüben, von Inputsteuerung soll zu Outputsteuerung übergegangen werden. In diesen Zusammenhang gehört auch das Schlagwort “Neue Management- und Leitungsstrukturen“, unter dem mit allen Statusgruppen besetzte Entscheidungsgremien zugunsten einer vorgeblich effizienteren und reibungsärmeren Führung entmachtet werden. Durch eine starke Universitätsleistung mit Managementkompetenz soll eine professionellere Führung der Hochschule in einer Atmosphäre verstärkten Wettbewerbs zwischen den Hochschulen zu mehr Effizienz und Leistung führen. Es ist aber der falsche Weg, nach dem Prinzip “Legislative und Exekutive“ in einer Hand starke Leitungsfiguren und vergleichsweise schwache Kontrollorgane ohne Initiativrecht einzuführen, um damit das “Verantwortungsgefühl“ einzelner zu stärken. Gerade dies schützt nicht vor Fehlentscheidungen und Machtmißbrauch, zumal selten Sanktionsmöglichkeiten bestehen. Es müssen daher auf der gesetzlichen Ebene die strukturellen Voraussetzungen geschaffen werden, die es allen Hochschulangehörigen ermöglichen, gleichberechtigt und demokratisch über die Binnenstruktur der Hochschule zu entscheiden, einschließlich über Formen der demokratischen Kontrolle der Verwaltung und über Möglichkeiten zur Abwahl einer Hochschulleitung.

2) Stärken und Schwächen der neuen Steuerungsmodelle

a) Stärken

Die Hochschulen und ihre Mitglieder sind im Normalfall sachnäher als hochschulferne MinisterialbürokratInnen oder Landtagsabgeordnete. Aus diesem Grund ist es sinnvoll, Detailprobleme vor allem technischer Art in der Hochschule selbst zu lösen und von seiten der Politik allein die maßgeblichen Rahmenbedingungen vorzugeben. Positiv ist ebenso die mit dem Globalhaushalt verbundene Möglichkeit für die Hochschulen, Rücklagen und Rückstellungen zu bilden. Damit können Effekte wie das “Dezemberfieber“ vermieden und Sparpotentiale für Großinvestitionen oder Stellenneuschaffungen erzielt werden. Insgesamt wird mehr Flexibilität erreicht. Mithilfe einer ergebnisorientierten Steuerung kann eine bessere Erfolgskontrolle sowie eine bessere demokratische Kontrolle über die Verwendung der Mittel erzielt werden. Es wird mehr Transparenz geschaffen.

b) Schwächen

Ein Risiko für die Hochschulen besteht in der schon erwähnten Gefahr, daß Sparzwänge von den Landesregierungen auf die Hochschulen abgewälzt werden. Möglicherweise wird eine potenzielle Kürzung der Mittel dadurch einfacher, indem es den Hochschulen überlassen bleibt, wie mit dem Defizit umgegangen wird. Mangelnde politische Kreativität wird auf die Hochschulen abgewälzt, indem auf eine inneruniversitäre “Reform durch Sparzwang“ gesetzt wird. Eine weitere Schwäche besteht in den undemokratischen und damit ineffizienten Strukturen in der Hochschule. Es wird zumeist mehr an Standesdünkel gedacht denn an das Wohl der Hochschule. Wenn ein demokratisch legitimiertes Parlament Macht abgibt, dann kann dies wiederum nur an demokratisch legitimierte Gremien erfolgen. Dies geschieht aber nicht, vielmehr wird eine autokratische Hochschulleitung gestärkt. Wenn eine Kompetenzerweiterung der Leitungsstrukturen vorgesehen ist, ist diese nur zu tolerieren, wenn die Hochschulleitung demokratisch legitimiert und permanenter Kontrolle durch die ebenso demokratisch legitimierten Gremien unterworfen ist. Aufgrund des unkontrollierten Drittmitteleinflusses ist über die Herkunft und Verwendung dieser Mittel weniger Rechenschaft und Transparenz vorhanden. Sie dürfen nicht nur dem/r jeweiligen Dozenten/in, sondern müssen dem gesamten Lehrstuhl oder Institut zugute kommen. Herkunft und Verwendung der Drittmittel müssen transparent gemacht werden und so auch der gesamten Hochschule zugute kommen. Die Koppelung der Mittelvergabe an eingeworbene Drittmittel ist abzulehnen. Zielvereinbarungen sind nur dann sinnvoll, wenn konkrete, umsetzbare Ziele formuliert und mit Zeitvorgaben gekoppelt werden. Bei einer formelgebundenen Mittelvergabe könnten verstärkt qualitative Kriterien über eine konsequente und kompetente Evaluation gestärkt werden, so etwa Elemente wie die Anzahl der Lehrveranstaltungen, die Erfolge der Maßnahmen zur Frauenförderung und die Betreuungsrelationen. Grundsätzlich sind diese Größen aber überaus schwer zu messen und zu gewichten.

3) Vorschläge

Für die Zuteilung der Mittel an die Hochschulen legt das demokratisch legitimierte Parlament die Grundstruktur fest, wobei überall Korridore eingeräumt werden. Die Hochschule legt Rechenschaft über die Verwendung der Mittel ab. Das Parlament nimmt diese entgegen und kontrolliert so die Hochschulen. Die Vergabe der Mittel erfolgt nach bedarfsorientierten und qualitativen Kriterien. Die bedarfsorientierte Mittelvergabe in der Lehre orientiert sich an der Zahl der Studiereden, der AbsolventInnenzahl, an Lehrangebot und Betreuungsaufwand. In allen Bereichen (also Lehre, Forschung und Verwaltung) können zusätzliche Projektmittel über den Grundbedarf hinaus vergeben werden. Qualitative Kriterien hierfür sind insbesondere die Frauenförderung und Evaluationsergebnisse. Um eine realistische Festlegung des finanziellen Gegenwertes einer zu erbringenden Leistung zu ermöglichen, kann auf Kennzahlen und Kostenrechungen zurückgegriffen werden, die teils schon vorliegen (HIS) oder die zügig entwickelt werden müssen. Dies ermöglicht auch den Vergleich mit außeruniversitären Forschungseinrichtungen. Die Entscheidung über das finanzielle Äquivalent und über die Zuordnung von Fächern zu den Kostengruppen wird von einer Instanz vorgenommen, in der Einigungszwang zwischen Hochschulen und Staat besteht (vergleichbar z.B. mit einer Tarifkommission). Das Parlament sichert durch Richtlinien ein ausreichendes Fächerangebot in allen Regionen ab. Hochschulen sollen verstärkt die Möglichkeit zur regionalen Schwerpunkt- und Profilbildung haben. Fachschließungen und –neuöffnungen müssen dem Land angezeigt werden, dieses kann gegen die Vorhaben ein Veto einlegen, so daß ein umfassendes Lehrangebot für alle Regionen gewährleistet bleibt. Das Parlament entscheidet ebenso über die Schwerpunktsetzung und legt Rahmenpläne/Zielformulierungen fest. Die Mittelvergabe innerhalb der Hochschule auf die einzelnen Fachbereiche erfolgt nach obigen Kriterien. Für Grundfragen der Schwerpunkt- und Profilbildung ist das ausführende Gremium zuständig. Die Fachbereichsräte teilen nach obigen Kriterien die Mittel den einzelnen Instituten zu. Ein Zugriffsrecht der Hochschule auf von Fachbereichen zurückgelegte Gelder darf nicht bestehen. Ansonsten würde der Effekt eintreten, daß etwa im Falle von Haushaltssperren die Mittel dieser Fachbereiche gekürzt und diese damit für eine nachhaltige planvolle Haushaltspolitik bestraft würden. Eine Demokratisierung der universitären Gremien im Rahmen des verfassungsrechtlich möglichen ist, wie eingangs erwähnt, unabdingbar. Als Konzepte dafür kann etwa das “Berliner Modell“ oder eine Konzilsauslagerung dienen. In Haushaltsfragen darf keine absolute Mehrheit der ProfessorInnenschaft bestehen.

Zusätzlich beschlossener Initiativantrag:

Das BKT beauftragt den AK Studienreform aussagekräftige Indikatoren für die Mittelvergabe im Bereich der Forschung auszuarbeiten.

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